评英国《战略司令部战略》文件

2021年12月17日，英国皇家三军研究所（RUSI）网站发布长篇评论文章，题为“UK Strategic Command’s Strategy: Between Responsibility and Authority”，作者是军事科学部代理主任/高级研究员保罗·奥尼尔。文章指出，虽然英国国防部在新的《战略司令部战略》文件中雄心万丈，但战略司令部缺乏实现其一体化愿景所需的权限。文章强调，尽管军方文化相信精神要素对于取得战场胜利极为重要，但仅凭纯粹的意志是不会取得成功的。是超越愿景并制定一套全面、详细计划的时候了，该计划应切实指导行动，从而使国防事务更接近预期结果。

继2021年初英国政府《综合评审》报告和国防部《国防敕文》发布之后，英国防部现已发布《战略司令部战略》文件。实现早期文件强调的整合是战略司令部存在的理由，因此这个战略文件至关重要。事实上，该战略文件声称战略司令部拥有《一体化部队2030》的知识产权。尽管它是一份简短的文件，但在2030年一体化部队可能做些什么上给出了可理解和可交流的愿景；虽然与其取代的《联合部队2025》没有根本不同，但优先事项的一些微妙变化正变得清晰起来。

与《综合评审》和《国防敕文》一致，战略司令部雄心万丈——其愿景是成为“变革性司令部……它是整合以及为增强全球防卫态势基础赋能背后的驱动力”。在此过程中，战略司令部声称自己是国防转型的主要参与者，并将其永久海外基地（塞浦路斯、迪戈加西亚、直布罗陀和南大西洋群岛）定位为持续参与的核心。然后，该战略文件以高层次术语描述了加速应对威胁所需的4项关键国防能力。这些能力涉及：权责、人员、数据和技术。总的来说，这4种能力预计将产生5种战略成果：集成能力、精心策划的活动和效果、增进了解；增强全球影响力；颠覆性能力。这些都是有价值的演绎，但在如此简短的文件中，各层次之间的脉络并不都十分清楚。

尽管在愿景、关键能力和战略成果等方面具有价值，但新的战略文件仍未阐明实现国防整合所需的细节，以及战略司令部在其任务中所面临的挑战。与之前的文件一样，该战略文件提供了一个整合的愿景，但它还不是一个实施计划；新的战略文件是战略司令部一个深思熟虑的选择，或许反映了《国防敕文》发表后8个月所能取得的成果，但很快就会需要详细计划。该计划的某些部分（那些早于《国防敕文》的部分）已经存在，但其它部分还未完全备妥。下一次国防和安全重大评审可能在2024/25年进行，时间已经不多了，应将雄心壮志转变为计划和项目，以便在下一次修正路线之前实现有意义的转变。或许可在 2022/23 财年启动该实施计划，但距下一次评审也只有3年时间了，而且起初几年最难灵活地找到资金。除非国防部快速采取行动，否则2020年《开支评审》对国防的额外投资可能无法实现《国防敕文》中承诺的转型——这是一个比战略司令部本身更为广泛的问题，因为仍需由《国防敕文》来解决一些细节问题。

《战略司令部战略》将国防整合计划的责任分配给了其执行委员会。然而，鉴于战略司令部目前的权限较小，这不太可能实现整个国防的转型。因此，令人惊讶的是，该战略并未触及对战略司令部在国防中所扮演的模糊角色的适当授权或明确需求。当前的国防运作模式在国防的四大职能（指导、赋能、生成和作战）的每一个职能中都包含战略司令部的要素；在这方面它是独一无二的。显然，战略司令部并不是总部的一部分，但如果要成为“整合背后的驱动力”，它就需要有能力指导各军兵种，这实际上是要对国防部总部的各部门进行整合。但是，它无法控制预算、采办、人员或流程以有效开展工作。该战略没有明确战略司令部与国防部总部或各军兵种之间的权限关系。针对这一看法的合理解释是，战略司令部不能在自己的战略中规定这一点——这是总部的一项任务。然而，总部本可以在《国防敕文》中这样做但却没有这样做，而且战略司令部的战略并不主张对国防运作模式进行下一次评审（显然已在进行之中）以确保更大的权限。如果没有这样的改变，很难看出战略司令部将会如何付诸行动。

虽然在整合上雄心万丈以及整合拥有极端重要性，但令人惊讶的是战略司令部的成功标志却是直至“高层国防领导将整合以及具备机敏性作为日常事务”。如果到现在它还没有实现，那么显然是有问题的：《综合作战概念》于2020年9月发布，而整合是《综合评审》、《国防敕文》和战略司令部自己在2020年和2021年所召开会议的核心。在衡量是否成功时，更好方法或许是看国防高层领导能否调整其计划以实现整合，为此不仅需要意图，获得资源的战略司令部还要有实现多域整合的具体计划。所需完成的一件事，是更加明确整合的范围和深度（停止整合规则），这样对整合的追求才不会破坏机敏性。目前，存在一种风险，即放任自流的整合将会牺牲常规能力和数量规模，而这些能力和规模是让英国“通过制造多重困境来约束（……）对手”所需的。

在人员能力方面，该战略正确地提到了提高多样性和包容性对于吸引和留住所需人才至关重要，尤其是对于将要支持转型设想的数据和技术技能而言。但这里存在一个问题：战略司令部拥有的人员很少。军方人员仍属于军兵种，即使其职业生涯可能在战略司令部管理的领域。正在为赛博和医学专业人员试行统一职业管理，但这些人员只占国防人力资源的一小部分，虽然职业管理可能是统一的，但各军兵种仍将设置初始的入门通用培训标准，并且在将人员培养到高级国防职位时要控制外部专业人员任命需求的增长。统一职业管理的潜力，就像战略司令部本身一样，已经被谈论过，但实际上有陷入两难境地的危险。它们要么需要通过更大的权限来达到成熟，要么将其雄心降到权限与责任相匹配的程度。

《战略司令部战略》文件对数据和技术的关注是正确的、受欢迎的，并且与战略司令部的权限更紧密地结合在了一起，但似乎仍有点过分乐观。计划中需要更详细地描述和缓解人力、技术、文化和财政方面的挑战。尽管军方文化相信精神要素对于战场致胜的重要性——正如拿破仑的名言所说，“精神之力3倍于身体之力”，但单纯的意志并不能带来成功。这个等式在国防的“商业空间”中是否仍然适用尚不太确定，尤其是在如此依赖有效商业关系的情况下，而这在过去是难以捉摸的。

《战略司令部战略》文件预计前述4项关键国防能力将产生5种战略成果：集成能力、精心策划的活动和效果、增进了解；增强全球影响力；颠覆性能力。这5种战略成果也是合乎逻辑的，而任何计划都需要有更多的细节——包括如何在“国家安全顾问”机构中安排适当级别的参谋人员，以确保军方在中央政府的决策中有适当的发言权，这样也可以使得国防与民事议程保持协调。我们必须拭目以待，看看计划能否实现。

就目前而言，该战略总体来说是一种合理的尝试，旨在传达司令部正在努力实现的目标，并将重点放在极其多样化的支持者身上，以便不同的群体能够凝聚其努力。这是由于战略司令部自身产出的预算有所增加，以及在交叉防务管理中成了更强有力的代表，例如联合需求监督委员会和投资审批委员会，它可以影响在其权限之外事项的决策。然而，有两个主要问题。首先，战略司令部虽然针对的是战略所辖的事务，但需要其它不受战略管辖且缺乏适当权限的行为者采取行动。其次，它仍然只是一个高层次意图声明；现在是超越愿景并制定一套全面的详细计划的时候了，这些计划应指导切实的行动，使国防更接近预期的结果。

下达行政命令之后，现在是确保正确的结构、流程、权力和奖励到位以支持战略司令部职责的时候了，要么将其恢复成战略推动者之家并将战略整合留给国防部总部——或干脆彻底解散它。权限问题需要考虑战略司令部的作用和职责，以及它与国防部总部和各军兵种的关系。如果责任与权力没有适当的结合，那么贯彻该战略将是不可能的，只会让尽最大努力去实施它的好人感到沮丧。与毫无章法导致整合目标不明相比，提出这种责权一致要求的战略将会朝着实现整合更好地迈出一步。然而，看起来这的确是有可能做到的，至少对于国防部总部而言：新任国防参谋长提出总部可以更精简，并且更多地依赖前线指挥部。这可能会为国防和战略司令部实现有价值的雄心提供所需的清晰度。