德国及欧盟碳边界调整体系及碳交易体系政策综述

2021年3月，德国联邦经济能源部咨询委员会向该部提交了关于推动德国进一步参与欧盟“碳边界调整体系”（carbon border adjustment mechanism）建设的政策建议报告。建议报告把“碳边界调整体系”这一政策工具视为欧盟应对世界气候变化政策的一个重要的“基石”。

而“欧盟碳排放交易（Emissions Trading System，以下简称“碳交易”ETS）体系”则是欧盟气候变化政策的另一个“基石”，是欧盟各国应对气候变化、以符合成本效益原则减低温室气体排放的关键工具。该体系同时也是世界首个主要的、且全球最大的碳排放交易市场。

下文将就德国及其所在的欧盟推进上述两个气候变化政策的情况进行简要阐述与分析。

　一、政策背景

为应对气候变化，世界各国纷纷加入世界气候变化公约，比如：2005年的《联合国气候变化公约京都议定书》、2015年的《巴黎气候变化协定》。根据上述公约，世界各国根据自身不同情况参与温室气体（碳）减排计划。欧美等发达国家继续率先减排并开展绝对量化减排，同时还要为发展中国家提供资金支持;发展中国家应该根据自身情况提高减排目标，逐步实现绝对减排或者限排目标;最不发达国家和小岛屿发展中国家可编制和通报反映它们特殊情况的关于温室气体排放发展的战略、计划和行动。根据德国联邦环境部的数据，作为欧盟成员国的德国碳排放量自1990年以来逐年减少，2020年相比1990年已减少了40%，预计至2030年将比1990年减少55%，2050年可实现碳中和。我国作为发展中国家已承诺力争2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和（指一定时期内产生的温室气体排放总量通过节能减排抵消而达到二氧化碳零排放）。

二、欧盟两个气候变化政策简述

1. “欧盟碳交易体系”政策

“欧盟碳交易体系”建于2005年，是全球首个国际排放交易体系。目前它依然是世界上最大的排放交易体系，占国际碳交易总量的四分之三以上。“欧盟碳交易体系”按“限额和交易”的原则运作。“欧盟碳交易体系”涵盖的厂房设施排放的某些温室气体排放总量具有一个上限 。该上限随着时间的推移而降低，排放总量因此得以降低。在该上限内, 企业购买或获得排放配额，并可以按需要在企业间进行排放配额的交易。同时也可以从世界各地的减排项目里限额购买国际信用额。限制排放配额的总量确保了配额的价值。每年年终，企业必须缴纳足够的配额以涵盖其所有的排放，否则将面临高额罚款。如果一家企业排放量减少，则可以储起剩余的配额以备未来之需，或将剩余配额向另一家缺乏配额的企业出售。

欧盟碳交易体系运行15年以来，体系内各类设施的碳排放量已按预期降低。从欧盟整体来看，在碳交易体系的助力下，欧盟2020年实现了2005年《京都议定书》约定的相比1990年碳排放量减排20%的目标，实际减排24%。而根据2015年《巴黎协定》的约定，欧盟2030年要实现相比1990年碳排放量减排40%的目标。

这些成效验证了通过“欧盟碳交易体系”进行碳价格和碳交易的可行性。碳交易带来了灵活的碳减排途径，并确保减排成本最低化。反过来，碳价格强劲将有助清洁低碳技术的投资。“欧盟碳交易体系”启发并推动了国际碳排放交易的发展。

2. 欧盟“碳边界调整体系”

在了解欧盟“碳边界调整体系”之前，我们先要了解“碳漏洞”（Carbon Leakage）。“碳漏洞”是指当生产从欧盟转移到其他减排目标较低的国家时，或者当欧盟产品被其它生产过程中碳排放更高的进口产品所取代时，就会发生“碳漏洞”。如果这种风险一直出现，全球的碳排放将不会减少，这也将阻碍致力于碳减排的各国为实现《巴黎协定》的全球气候目标所做的努力。

为降低“碳漏洞”的负面风险，同时也为实现自身2050年达到“碳中和”并使其碳排放量相比1990年排放量降低50-55%的目标，欧盟于2020年提出了建设“碳边界调整体系”的建议。

“碳边界调整体系”将被设计成符合世界贸易组织规则和欧盟其他国际义务的政策工具，并用于解决“欧盟碳交易系统（ETS）”中的“碳漏洞”风险。首先，该措施将制定一套科学评估某一产品生产过程中的消耗碳排放量的方法学。其次，通过这个方法学欧盟将评估指定领域的进口到欧盟的产品，确保其价格能更准确地反映其碳含量，并拟向不同碳排放量的进口产品征收不同幅度的碳税。最后，措施还将评估并确定涉及征税的不同产业领域（比如：最直接受影响的钢铁、水泥及石油等，以及间接受影响的基础化工、化肥、工业气体、制铝及造纸等）。目前据统计涉及50多个产业领域，而对于农业、畜牧、渔业产品等涉及较小。

“碳边界调整体系”的实施目的在于消除了将碳排放量大的产品从欧洲转移到其它国家生产后再重新流入欧洲市场的可能。同时，该措施也通过调节市场需求供给价格间接促使减排目标较低或尚无减排义务的国家进一步升级相关产业的生产技术，减少碳排放。

3. 德国推进实施上述气候变化政策的态度

德国作为欧盟成员国也积极响应上述两个政策的实施，并在欧盟框架内制定并实施自己的碳减排政策、参与欧盟的“碳交易体系”。而对于“碳边界调整体系”这一政策，近日德国联邦经济和能源部的咨询委员会专门就此向该部提交建议报告，建议德国进一步参与欧盟“碳边界调整体系”建设。该咨询委员会还建议德国积极推动欧盟建立国际“气候变化俱乐部”，吸纳更多的拥有碳减排意愿和目标的国际合作伙伴加入。咨询委员会主席、慕尼黑大学的施米特（Klaus Schmidt）教授在提交报告时说:“单边气候政策在解决全球性问题方面有很大的局限性。”而另一位负责编制该报告、来自世界经济研究所（IfW，位于德国基尔 Kiel）的加布里尔（Gabriel Felbermayr）教授则警告说：“如果欧盟不能让足够多的国家参与以碳减排为目标的气候政策，这种机制就有可能引发新的贸易争端，并破坏欧盟现有气候政策的有效性”。

报告还建议，德国可以推动欧盟以美国新总统拜登上任后重返《巴黎协议》为契机，与美国和其它主要贸易伙伴建立起一个国际“气候变化俱乐部”并商定相关贸易产品的最低碳排放价格。在这个俱乐部里，互相进口的产品在上述碳定价基础上免除额外的碳边界调整（相关进口产品的碳税）费用。而俱乐部内各国应对俱乐部以外的第三国实行共同的二氧化碳边界调整措施，征收相关进口产品的额外碳税。这也会吸引其它俱乐部外的国家有动力加入俱乐部。施米特教授说:“只要在能源领域没有比燃烧化石燃料更便宜的技术突破，那全球温室气体（碳）排放只能通过足够多的国家开展国际合作来实现减排。” 所以对于欧盟“碳边界调整体系”这种不是由所有涉及关键国家共同制定的气候政策，德国建议欧盟必须进一步通过建立国际“气候变化俱乐部”进行完善，以确定这项政策会加强还是削弱全球气候变化合作。 而一个成功的“碳边界调整机制”将使世界上其它国家逐步采用与欧盟相同的产品生产碳排放量。最终令世界各国不再需要通过这个机制来交纳碳税，从而共同实现碳减排。

三、对我国应对气候变化政策及举措的启发

针对上述德国及欧盟的有关全球气候变化的政策倾向，结合我国目前已签约加入《巴黎气候变化协定》的情况，有如下启发：

1. 坚定贯彻我国中央政府近期（2021年3月15日，中央财经委员会第9次会议）提出的力争2030年碳达峰、2060年碳中和的目标。

2. 为贯彻上述目标，提前谋划并调整改造相关产业（如：钢铁、水泥、石化等）的生产技术，结合实际情况尽量采用或升级改造为碳排放量较少的技术，应对因欧美等国可能采取的“碳边界调整机制”向进口产品征收碳税的不利市场影响。

比如：目前钢铁制造主要使用高炉、氧气炉和电弧炉等不同炉型。而炉型是影响钢碳排放量的主要因素之一，高炉和氧气炉每吨钢的碳排放量约为2公吨，电弧炉每吨钢的碳排放量约为1公吨。如果欧盟及美国对钢铁实施碳边界调整，高炉和氧气炉的钢铁进口产品将比电弧炉的钢铁产品被征收更高的进口碳税。

3. 视实际技术和经济条件成熟与否，争取加入类似国际“气候变化俱乐部”的多边碳交易国际组织，自动免除“碳边界调整体系”对我国产品的碳税，从而实现我国出口产品更便捷的国际流通，促进对外经济和技术发展。同时，加入类似国际组织也免除了我国在碳减排过程中的“碳漏洞”。